Адміністративне оскарження
Однією з форм правового захисту особи у відносинах з публічною адміністрацією є інститут адміністративного оскарження, тобто оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень безпосередньо до них самих або до адміністративних органів, які є вищими у системі ієрархічного підпорядкування (інакше — оскарження в адміністративному порядку). З точки зору адміністративної процедури, адміністративне оскарження можна розглядати як один з видів адміністративної процедури або як її факультативну стадію. Як в доктрині, так і на практиці інститут адміністративного оскарження за останні роки зазнав суттєвих змін. Необхідно зважати на гарантоване Конституцією України право на звернення до суду, а також на Рішення Конституційного Суду, який при офіційному тлумаченні частини другої статті 55 Конституції України, встановлено, що скарги на рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб «підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подання скарги до органу посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду». Не применшуючи значення судового захисту прав особи, варто все ж зазначити про важливість збереження і більш активного використання інституту адміністративного оскарження. До прямих переваг цього виду оскарження над судовим можна віднести його економічність, адже воно дешевше і для скаржника, і для держави, оперативність, менша формалізованість. До речі ефективне адміністративне оскарження суттєво зменшує навантаження і на судову владу. Лише в порядку адміністративної оскарження є можливість переглянути рішення на предмет його доцільності. Крім того, необхідно пам'ятати, що суд навіть визнавши рішення, яке оскаржене, незаконним, не може ухвалити позитивне для скаржника рішення за суттю питання замість адміністративного органу, і особа ще чекатиме поки орган виконає судове рішення і прийме відповідний адміністративний акт. У такому сенсі адміністративне оскарження є додатковою гарантією захисту прав та інтересів особи. Саме при розгляді скарги має місце перше реальне спілкування з особою, яка раніше могла не скористатись правом бути вислуханою або адміністративний орган не забезпечив реалізацію цього права, оскільки вимагалось негайне прийняття рішення. Особа отримує можливість викласти додаткові аргументи, що не були враховані при прийнятті рішення, і в цьому випадку адміністративний орган може змінити рішення, або ж службовець роз'яснить особі рішення і тоді вона може погодиться з ним та відмовиться від подальшого оскарження.
Адміністративне оскарження може допомагати у знятті конфлікту між адміністративним органом і особою. Отже, потрібно раціонально поєднувати механізми адміністративного та судового захисту, і при цьому необхідно вирішувати непрості проблеми. Зокрема, потрібно вирішити питання щодо унормування процедури паралельного судового та адміністративного оскарження одного рішення. Наприклад, як бути, якщо одна особа оскаржує адміністративний акт в адміністративному порядку, а інша — в судовому? Власне, процедура адміністративного оскарження також вимагає розвитку. Зокрема, із запровадженням демократичних засад організації публічної влади є низка органів, які не входять в жодну вертикаль і нікому не підпорядковані. Наприклад, місцеві ради чи місцеві голови не мають щодо себе органів або посадових осіб вищого рівня. Така ж ситуація з оскарженням рішень, дій та бездіяльності адміністративних органів, які є вищими в своїй системі або мають виключну компетенцію. Нарешті необхідно зважати і на той факт, що право скасування акта не завжди означає також можливість прийняти нове рішення за суттю справи. Для вирішення цієї проблеми, а також для підвищення ефективності адміністративного оскарження в багатьох країнах окремо існує інститут «прохання про перегляд» або «заперечення» чи так званої неформальної скарги. Тобто особа звертається до органу, що прийняв рішення з заявою про повторний розгляд цієї ж справи. Якщо такого механізму не існує, то особа може звернутися лише до суду, хоча її може відлякувати складність, тривалість та вартість судового процесу. Отже, щоб забезпечити рівні гарантії правового захисту, доцільно передбачити механізм перегляду рішення адміністративним органом, що його прийняв. Звідси загальний порядок подання скарги міг би стати більш гнучким. Особа повинна мати право подати скаргу або до адміністративного органу, який прийняв рішення, або до вищого органу, якщо такий існує. При цьому навіть якщо подано звичайну скаргу, а не прохання про перегляд, можна передбачити правило, за яким органу, рішення якого оскаржено, надано певний час для направлення скарги разом зі справою органові вищого рівня. За цей час адміністративний орган може сам ще раз перевірити справу і скасувати чи змінити рішення та задовольнити скаргу. Такий механізм надає можливість органу виправити власну помилку, а особі відстояти права, свободи та інтереси. У механізмі «прохання про перегляд», як і загалом у механізмі всього адміністративного оскарження, потребує вирішення проблема забезпечення принципу неупередженості. Зокрема, важливо, щоб скарги розглядали не ті службовці, які готували рішення, що було оскаржене. Іноземний досвід вказує на доцільність запровадження різних апеляційних органів чи структурних підрозділів, утворення яких особливо корисне тоді, коли має місце великий обсяг скарг. У багатьох європейських країнах для розгляду скарг створені дорадчі комісії або комітети, до складу яких входять не службовці (або не лише службовці) адміністративного органу, а звичайні громадяни. Навіть у випадках, коли рішення таких комісій мають рекомендаційний характер, їхня діяльність є дуже ефективною. «Громадський» спосіб організації комісій забезпечує об'єктивний розгляд скарг, сприяє впровадженню духу партнерства між адміністрацією та громадянами, оскільки члени комісії розглядають такі скарги керуючись принципами справедливості і гуманізму. Такий підхід сприятиме розвитку інституту адміністративного оскарження та спонукатиме скаржників звертатися спочатку до публічної адміністрації, і лише після цього, якщо потрібно, — до суду. Для стимулювання створення «дорадчих» комісій можна надавати для адміністративних органів більші строки на розгляд скарг тощо. В адміністративному оскарженні принциповим є питання про правові наслідки подання скарги. У країнах, де оскарження в адміністративному порядку не зупиняє дії акта, в законодавстві передбачено можливість звернення одразу безпосередньо до суду за так званим «швидким захистом», тобто з клопотанням про зупинення дії адміністративного акта. Привабливішим для приватних осіб є правило про автоматичне зупинення виконання адміністративного акта у разі подання скарги в адміністративному порядку, тобто не можна почати його виконання, доки не сплинув строк на адміністративне оскарження. Проте, щоб не допустити зловживання цими нормами, доцільно передбачити перелік підстав або категорії справ, наприклад, податкові, у яких допускається негайне виконання адміністративного акта. У процедурі адміністративного оскарження важливими є ще кілька елементів. Саме тут особливе значення має слухання у справі, тому можна встановити правило про обов'язковість його проведення, оскільки при розгляді скарги у скаржника та працівника адміністративного органу, який готував оскаржуваний акт, інтереси фактично є конфліктними. Слухання сприятиме об'єктивнішому вирішенню справи. Важливо визначитись ще в одному принциповому моменті — чи може бути погіршено становище скаржника за результатами розгляду скарги. Наприклад, чи може орган, який розглядає скаргу, повністю скасувати оскаржуване рішення, яким було частково задоволено вимоги заявника, якщо буде встановлено, що і це рішення було незаконне? У законодавстві деяких країн, наприклад в ФРН, може бути погіршено становище скаржника, оскільки пріоритет надається принципу законності та захисту публічних інтересів. Щоб скаржник не відчував себе беззахисним в такій ситуації, у нього є гарантоване право відмовитись від розгляду скарги. У вітчизняному законодавстві не існує єдиних принципів вирішення даного питання, і, наприклад, за результатами розгляду скарги в порядку «адміністративної апеляційної процедури» може бути прийнято менш сприятливе для платника податків рішення. Закон про адміністративну процедуру, на нашу думку, мав би передбачити загальне правило, за яким погіршення стану скаржника заборонено, оскільки такі інститути в Україні у початковому стані і громадяни лише навчаються захищати свої права. Можна зробити висновок про важливість підвищення ефективності процедури адміністративного оскарження та загалом розвитку адміністративно-процедурного законодавства в Україні. Як кажуть німецькі юристи: чим краще законодавство про адміністративну процедуру, тим менше роботи в адміністративних судах.
